近年來，在一些城市，隨著規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)發(fā)展，不少先建的工業(yè)區(qū)特別是化工區(qū)周圍，規(guī)劃、建設(shè)了大量的居住區(qū)，嚴重的甚至隔路而建，形成了居住區(qū)包圍工業(yè)區(qū)的局面。 由于居住區(qū)和化工區(qū)交錯分布，不僅讓居民深受環(huán)境污染之苦，更存在巨大的隱患。此外，隨之而來的投訴，特別是涉氣投訴急劇增加，成為環(huán)境監(jiān)察和信訪調(diào)處中為頭疼的問題。 從污染和環(huán)境監(jiān)管的角度看，由于區(qū)內(nèi)企業(yè)眾多以及廢氣傳輸?shù)奶匦�，有時候很難確定污染的來源，存在單個企業(yè)監(jiān)測結(jié)果達標，但疊加后區(qū)內(nèi)大氣整體超標的情況。 此外，由于我國現(xiàn)行空氣質(zhì)量標準偏低和缺失，存在某一區(qū)域大氣即使達標，但仍有可能造成人體不適的情況；還由于部分企業(yè)出于降低運行成本以及缺乏責任心，廢氣治理設(shè)施不能保證正常運轉(zhuǎn)且難以監(jiān)測；更由于廢氣的飄散性和難控性特點，加之目前國內(nèi)廢氣的治理手段單一、技術(shù)不高，使得目前部分居住區(qū)和化工區(qū)的距離即使符合衛(wèi)生防護距離的要求，仍有可能因氣壓、風向等因素受到影響。 但是，造成上述問題更深層次的原因還在于立法的漏洞�！董h(huán)境影響評價法》第二條規(guī)定:本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。 這樣定義環(huán)境影響評價存在一定問題。對于工業(yè)區(qū)建在先、居住區(qū)建在后的情況而言，只考察作為污染源的居住區(qū)建設(shè)中和建成后對周邊環(huán)境的影響，但并未反過來考察周邊環(huán)境對居住區(qū)的宜居性存在的影響。即不對規(guī)劃和建設(shè)項目本身的選址是否恰當予以評價，不對位于不同環(huán)境中的規(guī)劃和建設(shè)項目提出特殊的防護要求。 這樣一來，居住者應(yīng)享有寧靜、舒適環(huán)境的權(quán)利容易被漠視，終導致居住區(qū)包圍工業(yè)區(qū)，老百姓深受其害、投訴不斷，環(huán)保部門疲于應(yīng)付、左右為難，后企業(yè)只好搬遷。 此問題的嚴重性，環(huán)境保護部早有認識，并在《關(guān)于加強城市建設(shè)項目環(huán)境影響評價監(jiān)督管理工作的通知》（環(huán)辦〔2008〕70號）中要求:對舊城區(qū)改造、新城區(qū)建設(shè)、大型房地產(chǎn)開發(fā)項目，必須科學論證項目的環(huán)境影響和選址的合理性，注意周邊環(huán)境問題對擬建項目的影響，在環(huán)評文件和批復(fù)中，明確要求房地產(chǎn)開發(fā)商在預(yù)售房時必須公示有關(guān)環(huán)評及環(huán)保驗收信息；在工業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)企業(yè)影響范圍內(nèi)及可能危害群眾健康的區(qū)域內(nèi)不得審批新、擴建居民住宅項目。以從源頭上防止環(huán)境污染和投訴糾紛。用心可謂良苦。 但是，由于此《通知》既非法律、法規(guī)，也非部門規(guī)章，僅是環(huán)境保護部的一個規(guī)范性文件，效力偏低。而且，此《通知》的規(guī)定過于原則，如，怎么科學論證選址的合理性？怎么注意周邊環(huán)境的影響？界定可能危害群眾健康的污染因子有哪些、標準是什么？ 特別是化工區(qū)周圍，污染因子特殊而復(fù)雜，現(xiàn)場監(jiān)測和在線監(jiān)控的難度都很大。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地環(huán)保部門對此《通知》有不同理解，主要問題是無法約束其他部門和地方，執(zhí)行的效果并不如人意。 因此，要從源頭和根本上解決問題，應(yīng)從盡快完善立法漏洞，以法定的形式確立環(huán)境敏感區(qū)（環(huán)境敏感建設(shè)項目）環(huán)境影響雙向環(huán)評制度入手，可依次考慮以下方案: ，推動《環(huán)境影響評價法》修訂，或由地方性法規(guī)先行嘗試，確立環(huán)境敏感區(qū)（環(huán)境敏感建設(shè)項目）的雙向環(huán)評制度。 《環(huán)境影響評價法》的這個漏洞已經(jīng)存在，要想從根本上解決因為立法漏洞帶來的問題，就是在國家立法的層面上進行修訂。當然，修法并非易事。因此，具備條件的地區(qū)可以地方性法規(guī)的形式，先行確立環(huán)境敏感區(qū)（環(huán)境敏感建設(shè)項目）的雙向環(huán)評制度。 具體可以這樣規(guī)定:在對居住、文化、教育、辦公、衛(wèi)生以及其他環(huán)境敏感區(qū)或環(huán)境敏感建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價時，環(huán)保部門應(yīng)增加周邊環(huán)境對這一區(qū)域自身影響的評價，審查此項目建成后能否符合相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標準，并可以要求建設(shè)單位提供相關(guān)數(shù)據(jù)和檢測結(jié)果，以及預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施。 第二，以部門規(guī)章或規(guī)章的形式，對環(huán)境敏感區(qū)（環(huán)境敏感建設(shè)項目）環(huán)境適宜性的預(yù)評定和驗收評定作出具體規(guī)定。 在法律修訂或地方性立法無法馬上付諸實施的情況下，或即使已經(jīng)通過法律修訂或地方性立法的形式確立了環(huán)境敏感區(qū)（環(huán)境敏感建設(shè)項目）的雙向環(huán)評制度，但具體怎么執(zhí)行，執(zhí)行什么標準，環(huán)境保護部或具有規(guī)章制定權(quán)的地方可以部門規(guī)章或規(guī)章的形式，制訂更加具體、更具可操作性的配套辦法。 在這方面，重慶市已經(jīng)先行先試，出臺了《重慶市商品住宅建設(shè)項目居住環(huán)境適宜性評定暫行辦法》。根據(jù)此《辦法》，在環(huán)評階段，環(huán)保部門要對擬建商品住宅建設(shè)項目居住環(huán)境適宜性進行預(yù)評定；在竣工環(huán)保驗收階段，要對商品住宅建設(shè)項目居住環(huán)境適宜性進行驗收評定。 與現(xiàn)行的環(huán)評制度相比，此《辦法》除強調(diào)項目建設(shè)中、建好后對周邊環(huán)境的影響，還強化了周邊環(huán)境對擬建商品住宅建設(shè)項目的影響�！掇k法》也是對環(huán)辦〔2008〕70號《通知》相關(guān)要求的落實和細化，可供各地參考。 第三，在既無法律、法規(guī)確立雙向環(huán)評制度，又無規(guī)章細化環(huán)境適宜性預(yù)評定和驗收評定的情況下，地方環(huán)保部門要主動作為。 地方環(huán)保部門應(yīng)該明白:如果事前不主動，事后只會更被動。因此，要主動向提出推進規(guī)劃環(huán)境影響評價的建議，在規(guī)劃的編制和控制中充分考慮環(huán)境因素，努力從源頭上避免布局的不合理；在受理和審批環(huán)境敏感區(qū)或環(huán)境敏感建設(shè)項目的環(huán)評時，應(yīng)利用環(huán)境監(jiān)測上的技術(shù)優(yōu)勢，主動增加周邊環(huán)境對該區(qū)域環(huán)境適宜性影響的評價，對選址敏感、影響面大、群眾可能反應(yīng)強烈或周邊環(huán)境可能危害群眾健康的項目，及時與有關(guān)部門溝通，積極向匯報，闡述利弊得失，以達成共識，防患于未然。
【 行業(yè)動態(tài)】1號文件中聚焦的主題往往是國家當前需要重點關(guān)注和亟須解決的問題，在全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導性的地位。社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜曉山指出，以往的1號文件也多次提到過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但今年首次提到了改革創(chuàng)新。 首提改革創(chuàng)新 新挑戰(zhàn)倒逼三農(nóng)問題頂層設(shè)計 不出意外，2015年的1號文件又一次聚焦三農(nóng)。這已經(jīng)是連續(xù)12年將1號文件聚焦在三農(nóng)工作上。 這是因為在經(jīng)濟進入新常態(tài)的背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展也進入新階段，面臨新的挑戰(zhàn)和矛盾。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員程國強說。 1號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》全文共分5部分，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)引人注目。 新挑戰(zhàn)倒逼三農(nóng)問題頂層設(shè)計 從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，到2014年，我國糧食生產(chǎn)已經(jīng)十一連增，農(nóng)民收入也連續(xù)11年快速增長。但是，在一些三農(nóng)問題研究專家看來，這讓人喜憂參半。 在近的一次論壇上，財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任韓俊就表達了擔憂。在他看來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨諸多問題，農(nóng)業(yè)的大考剛剛開始。 價格是明顯的表現(xiàn)。幾乎所有的大宗農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)了價格倒掛的情況，也就是說，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價格遠遠高于價格。比如進口的糖，盡管我國對配額以外的進口糖征收65%的關(guān)稅，但算下來，進口的價格依然低于國內(nèi)的價格。 這種情況發(fā)生在近5年。在2008年，只有大豆出現(xiàn)這種價格倒掛現(xiàn)象。 價格倒掛的直接影響是農(nóng)產(chǎn)品庫存的大量增加。韓俊提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年我國棉花的庫存已達到1148萬噸，占全球棉花庫存量的60%，財政負擔非常重。 程國強則列出了當下農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的四大挑戰(zhàn)。 ，經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，農(nóng)業(yè)發(fā)展的外部條件和內(nèi)部動因也發(fā)生深刻的變化，如何保持農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展？新的增長點在哪里？ 第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本進入上升通道，主要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格超過市場價格，而補貼政策接近上限，兩邊擠壓下，農(nóng)業(yè)如何增效、農(nóng)民如何增收？ 第三，農(nóng)業(yè)資源短缺，開發(fā)過度、污染加重，生態(tài)環(huán)境約束趨緊，如何保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量？ 第四，城鄉(xiāng)要素加速流動，農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化、勞動力弱質(zhì)化、農(nóng)村空心化問題日益凸顯，如何在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設(shè)？ 在程國強看來，應(yīng)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新挑戰(zhàn)、解決新矛盾新問題，必須毫不動搖加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅持把解決好三農(nóng)問題作為全工作的重中之重。 尤其是在農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段，破解越來越復(fù)雜的矛盾問題和重大課題，必須進行頂層設(shè)計、全局謀劃。程國強說，發(fā)出第12個以三農(nóng)問題為主題的一號文件，正體現(xiàn)了這一邏輯，是堅持把解決好三農(nóng)問題作為全工作重中之重明確、直接的體現(xiàn)。 從這個角度看，今年的1號文件，與之前的11個1號文件在政策安排和布局上，環(huán)環(huán)相扣、層層遞進、一脈相承。 程國強認為，當前農(nóng)業(yè)進入機制創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)重塑的關(guān)鍵時期。對農(nóng)業(yè)政策選擇形成倒逼機制，要求必須改革創(chuàng)新，促進提質(zhì)增效、節(jié)本降耗；必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推動集約經(jīng)營、可持續(xù)發(fā)展。 在程國強看來，今年1號文件的亮點是提出通過加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。值得關(guān)注的是，對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，文件提出了明確要求和目標。未來我國農(nóng)業(yè)要走產(chǎn)出、產(chǎn)品、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，這就意味著要不斷提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率。 同時，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由注重數(shù)量增長向總量平衡、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變；促進農(nóng)業(yè)發(fā)展由主要依靠資源消耗向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型轉(zhuǎn)變；促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件由主要靠天吃飯向提高物質(zhì)技術(shù)裝備水平轉(zhuǎn)變；促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者由傳統(tǒng)農(nóng)民向高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變。程國強說，這需要注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展。 首提改革創(chuàng)新 1號文件中聚焦的主題往往是國家當前需要重點關(guān)注和亟須解決的問題，在全年工作中具有綱領(lǐng)性和指導性的地位。社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員杜曉山介紹說，以往的1號文件也多次提到過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但今年首次提到了改革創(chuàng)新。 眾所周知，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是三大產(chǎn)業(yè)中基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，但同時，在三大產(chǎn)業(yè)中又是短板。今年的1號文件提出，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，努力在提高糧食生產(chǎn)能力上挖掘新潛力，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上開辟新途徑，在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破，在促進農(nóng)民增收上獲得新成效，在建設(shè)新農(nóng)村上邁出新步伐，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。 這意味著，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的鏈條在拉長，要通過工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的同步推進來補上農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板。 文件提出從5個方面來解決農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的瓶頸問題。杜曉山介紹說，包括圍繞建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；圍繞促進農(nóng)民增收，加大惠農(nóng)政策力度；圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，深入推進新農(nóng)村建設(shè)；圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力，深化農(nóng)村改革；圍繞做好三農(nóng)工作，加強農(nóng)村法治建設(shè)。 這些都體現(xiàn)著對三農(nóng)工作的改革創(chuàng)新。事實上，具體的創(chuàng)新已經(jīng)開始。 比如在農(nóng)產(chǎn)品價格體制上，去年就正式取消棉花、大豆臨時收儲政策，啟動新疆棉花、東北三省和內(nèi)蒙古大豆目標價格補貼試點。 目標價格并不是普通人理解的價格，而是農(nóng)產(chǎn)品財政補貼的依據(jù)。根據(jù)農(nóng)民生產(chǎn)成本，加上合理的保障性收益，來制定具體的補貼標準。 以棉花為例， 這個試點盡管只持續(xù)了1年，但在韓俊看來，農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)開始向市場均衡價格回歸，市場開始發(fā)揮決定性作用。 如何保障農(nóng)民增收，也是一個需要改革創(chuàng)新的課題。 杜曉山指出，從長遠來看，需要推動土地制度改革，完善和鼓勵土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率。此外，要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的探索和發(fā)展，盡快實現(xiàn)土地確權(quán)登記頒證工作。這都是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)問題，這些問題解決了，農(nóng)民收入也會得到提高。 此外，城鎮(zhèn)化建設(shè)也是提高農(nóng)民生活水平的途徑。鼓勵中西部農(nóng)村的農(nóng)民到中小城鎮(zhèn)落戶。這些農(nóng)民如果到城鎮(zhèn)落戶就業(yè)了，可以通過就業(yè)提高收入。同時，土地流轉(zhuǎn)給留在農(nóng)村的農(nóng)民去耕種，人均耕地面積就會增加，通過規(guī)�；�(jīng)營，提升勞動生產(chǎn)率。以家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、企業(yè)加農(nóng)戶的方式，使留在農(nóng)村的農(nóng)民提高收入。杜曉山說。